Проще говоря, делились они государством, а рапределялись на местах чиновниками. Государство и чиновник и решало получишь ты свою бесплатную квартиру, или нет. А ты соответственно в роли просителя, чья жизнь всецело зависит от воли государства и чиновника. А вовсе не в роли какого-то там "акционера", как ты это здесь расписываешь.